行政复议决定书

　　申请人：曹某，女，汉族，1983年3月21日出生，身份证住址广州市花都区花东镇九一村二队南一街七巷3号。

　　委托代理人:殷某影，系申请人曹某丈夫。

　　申请人：殷某，男，汉族，2012年7月15日出生，身份证住址广州市花都区花东镇九一村二队南一街七巷3号。

　　法定代理人：殷某影，系申请人殷某父亲。

　　被申请人：广州市花都区花东镇人民政府，住所地：广州市花都区花东镇花都大道北33号。

　　法定代表人：刘锦东，该镇镇长。

　　申请人曹某、殷某不服被申请人广州市花都区花东镇人民政府出具的东府行处字[2016]002号处理决定一案，本府依法受理后，进行了调查审理，本案现已审理终结。

　　申请人称：申请人不服花东镇政府做出的东府行处字[2016]002号行政处理决定。自2012年殷某入户起，集体分配一直被九一村民委员会非法扣发，曹某从2013年就被九一村民委员会非法停发。申请人多次找九一村村委及花东镇政府协商后，花东镇政府方做出东府行处字[2016]002号行政处理决定书，驳回申请人的全部申请请求，并认定申请人的集体分配分红由九一村二队独立决定，与九一村村委会无关。申请人认为，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条、《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十二条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第四条的规定，九一村二队只能认定为九一村民委员会的成员之一，不是行政主体，不具备任何行政决定权。因此对花东镇的行政处理决定不服。此外，《九一村计划生育管理办法》没有按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条及《广东省计划生育条例》第十五条的规定，经花东镇政府批准备案，被申请人应当作出改正。综上，申请人的户口一直在九一村，并且已经是该户户主，其子殷某已入户九一村。相关法律对农村集体经济组织成员资格认定已明确规定。两申请人农村集体经济组织成员资格，是法律赋予的，不是九一村委及陈宝珠书记凭一张违反《中华人民共和国村民委员为组织法》第二十七条，且没有经花东镇人民政府批准备案的无效村规《九一村计划生育管理办法》所决定的。故申请：一、撤销花东镇政府作出的东府行处字[2016]002号处理决定；二、花东镇政府对《九一村计划生育管理办法》未备案的违法事实疏于监管属行政不作为，申请责令花东镇作出改正。

　　被申请人称： 一、应以花东镇九一村二队为被申请对象。本镇认为要确定适格的被申请对象，应首先确定纠纷所涉及的法律关系。本案所涉纠纷就是集体收益分红。申请人曹某、殷某及其法定代理人殷某影在向镇政府递交的《行政处理决定申请书》中将九一村村委会及该村村委会主任陈宝珠列为被申请人，并在向区政府递交的《行政复议申请书》中以“九一村二队只能认定为九一村民委员会的成员之一，而不是一个行政主体，不具备任何行政决定权”为由不认同镇政府所持的九一村二队才是本案适格被申请人的观点，言下之意即是在其反映的集体收益分配纠纷中，申请人与九一村村委会及该村村委会主任的关系是行政相对人与行政主体的关系，九一村村委会及陈宝珠是行政主体，做出了扣发、停发申请人集体分红的行政决定。但是本镇认为，在本案涉及的集体收益分配问题中，九一村村委会及陈宝珠并没有行使其行政管理的职权，他们与申请人之间并没有形成行政法律关系。

　　我国法律对村委会的职权有明确的规定。《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”，《村民委员会组织法》第二条第二款规定：“村民委员会协助办理本村的公共事务和公益事务,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。根据上述法条之意，乡镇人民政府对村民委员会的工作给与指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作，两者并不是上下级的隶属关系。在这个前提下，村委会职权有两种:一是办理本村公共事务和公益事业、调解民间纠纷的自治职权;二是维护社会治安、向人民政府反映村民意见、要求和提出建议，这项职权则超越了村民自治范畴,为协助政府行政管理的职权。申请人所反映的集体收益分配问题显然是属于农村集体经济组织自治权限范围内的问题，并不涉及村委会为协助政府开展工作而行使行政管理职权，村委会在本纠纷中并非行政主体；作为该村村委会主任的陈宝珠自然也就不能被认定为采取了行政行为的行政人员。

　　另外，因该纠纷属于农村集体经济组织自治事项，所涉及的当事人之间的法律关系也不是刑事或民事法律关系，在此情况下，本镇认为应以法律关系的关联性以及决定结果的可执行性确定本案适格的被申请人。

　　在本纠纷中，九一村二队有集体土地，以自身名义发包土地，收取租金及其他相关受益，并每年以其收入对该社成员进行分红。该社账户实行独立核算，不与村账户挂钩。九一村二队的账户是广州农村商业银行机场北支行964401001000005441；九一村村委会的账户是广州农村商业银行机场北支行964401001000008783。

　　根据《村民委员会组织法》第二十八条之规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所做决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”，《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条之规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督”，九一村二队属于农村集体经济组织，因此，在处理仅涉及本经济社（村民小组）利益事项时，九一村二队依法享有其作为集体经济组织独立进行经济活动的自主权，并且在这种情况下，九一村二队与村委会在法律上是两个完全不同且相互独立的主体，二者不应混同。鉴于曹某及殷某的户籍地址为九一村二队，所以关于该二人的分红及农村合作医疗等均属于二队有权独立决定的事项。

　　2012年至2015年，九一村二队每年均依法召开村民小组会议讨论集体成员分红，并将分配方案进行公示。其中，2012年与2013年，全队共有70户农户，有63户参会，其中41户同意分配方案；2014年，全队80户农户中，61户参会，其中44户同意分配方案；2015年，全队75户农户中，63户参会，其中52户同意分配方案。因此，九一村二队同意相关分配方案的决定完全符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条之规定，即“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”

　　由此可见，不给予殷某分红以及从2013年停发曹某分红的决定，是由九一村二队做出的，并不是村委会做出的，也不是村委会主任陈宝珠执行《九一村计划生育管理办法》的结果。

　　在决定相关分配方案后，九一村二队的集体分红即按分配方案从经济社账户直接划拨给各相关成员，每年均如此执行，即该笔款项是从九一村二队的集体收入中支出，与村委会账户和陈宝珠个人账户均无关联。在以九一村村委会和陈宝珠为被申请人的情况下，假如镇政府在审查过程中认定应当支持申请人的请求事项，将难以作出行政决定，因为九一村村委会、陈宝珠与九一村二队是不同的法律主体，九一村二队行为的后果应由九一村二队承担，而不应由九一村村委会、陈宝珠承担。即使镇政府做出支持申请人的行政决定，如果九一村村委会、陈宝珠拒不执行，基于同样的原因，申请人也难以依据该决定向法院申请强制执行。

　　出于上述原因，本镇认为本案中，九一村委会与陈宝珠为不适格的主体，申请人应当将九一村二队列为被申请人。

　　二、就未在《行政处理决定书》（东府行处字〔2016〕002号）中对《九一村计划生育管理办法》进行审查处理一事的说明。申请人在提交的《行政处理决定申请书》中提出：“一、九一村民委员会陈宝珠书记执行无法律依据的《九一村计划生育管理办法》第四条‘凡出嫁女户口在结婚登记日起三个月内迁出，如户口确实不能迁出，只能挂靠，不能参加集体分配，出嫁女子女不能迁入我村’侵犯了申请人的合法权益。特申请花东镇人民政府作出行政处理决定，责令九一村民委员会改正。”即申请人提出的申请是要求镇政府责令九一村村委会改正该村村委会主任陈宝珠侵犯申请人的合法权益的行为，并未明确要求镇政府对《九一村计划生育管理办法》的性质作出行政决定。因此，在查实不给予殷某分红以及从2013年停发曹某分红的这一决定是由九一村二队通过召开村民小组会议做出的，而不是九一村村委会主任陈宝珠执行《九一村计划生育管理办法》的结果，也不是九一村村委会作出的决定之后，《九一村计划生育管理办法》与本案决定结果的关联性已不明显，因而本镇没有在《行政处理决定书》中对针对《九一村计划生育管理办法》的审核处理做详细的说明。我镇在了解到申请人反映的情况后确实对《九一村计划生育管理办法》进行了相关审核工作，并不存在申请人所说的不作为情况。

　　三、对于本案其他情况的说明。花东镇政府在了解到申请人曹某、殷某反映的情况后非常重视，并于2016年1月29日组织申请人曹某、殷某的法定代理人殷某影(殷某、曹某之母也到场)与被申请人陈宝珠在九一村村委会办公室进行协商，希望能通过交流调解化解这一纠纷。但是在双方意见分歧较为严重的情况下，镇政府工作人员本着审慎、负责的态度，在尚未完全厘清纠纷所涉及的事实脉络及法律关系并最终做出相关的行政决定之前不发表倾向性的观点，这也是作为裁判者的代表站在中立、公正的立场上应有的处理方式。

　　为了深入贯彻依法行政的有关要求，进一步提高法治建设水平，在咨询了镇法律顾问等专家意见后，我镇在处理此类情况时，均要求当事人递交以“行政处理决定申请书”为标题或者内含要求政府作出“行政处理决定”字眼的申请书。另外，由于涉及法律问题，专业性较强，为了作出合法正确的行政决定，明确申请人的要求是一个不可或缺的关键环节，我镇工作人员也力争将根据申请人的意思组织形成一个表意精准、语句通顺的表述，以便镇法律顾问提供针对性意见，镇领导、司法行政部门作出行政决定，从而有效解决群众纠纷。为此，在2月3日申请人来访时，镇政府工作人员努力向其表明该意图。但是申请人家属情绪激动，对政府工作人员的解释完全不予理会，申请人提供的录音视频材料也可以证明这一点。3月28日，申请人再次来访，政府工作人员再次与其沟通，请其对申请书进行修改，但是申请人家属执意要求面见镇主要领导。在联系领导进行协调的过程中，申请人家属作出了在政府门口请愿的举动。因镇主要领导当时外出，镇分管领导即与申请人及其家属进行沟通、劝解。次日，申请人到访，但仍不愿修改申请书，只愿意签署笔录明确其不愿意修改申请书一事。因当时申请人及其家属情绪比较平静，政府工作人员再次将要求修改申请书的原意及具体修改建议向他们做了说明，在明白事情原委后，申请人曹某当场表示请工作人员谅解，但很遗憾，这段场景并未出现在申请人提交的录音视频证据中。之后，申请人及其家属以避免再次修改为由，要求镇政府工作人员将笔录内容拟好。镇政府工作人员将笔录拟好，交予申请人及其家属验看后，他们又提出要回去仔细研究之后再决定是否签署。政府工作人员当即同意。下午上班后,申请人及其家属告知政府工作人员，他们愿意修改申请书，并让该工作人员在原申请书上标明该如何修改，该工作人员标明后，申请人作了修改，明确要求政府作出行政决定，并且自行将第一项申请事项的最后一句改成了“责令九一村民委员会改正”。政府工作人员予以接收。由此可见，对申请书的修改完全出于工作需要，且整个修改过程极为尊重申请人的意愿，政府工作人员竭诚向申请人提供引导、解释、说明等服务，遗憾的是这一系列举动并没有得到申请人及其家属的认可。

　　自3月29日取得《行政处理决定申请书》之后，镇政府积极了解事件细节、调取相关材料、咨询法律意见，尽快及时做出了《行政处理决定书》（东府行处字〔2016〕002号）并联系申请人前来领取。在申请人曹某及申请人殷某的法定代理人殷某影前来领取《行政处理决定书》时，政府工作人员将2份完全一致的《行政处理决定书》给他们验看，同时准备了2份送达回执给他们签收。申请人曹某签收之后，殷某影让其签收第二份，政府工作人员向其解释，因为申请人殷某的法定代理人是他夫妻二人，而曹某已经是本案申请人了，并且申请书上写的殷某的委托代理人是殷某影，所以应该由殷某影签收。但殷某影坚持不愿签名，于是曹某主动将她手上那份《行政决定书》递回给工作人员，不存在扣留之说。

　　本府查明，申请人曹某户口所载住址为广州市花都区花东镇九一村二队南一街七巷3号。2012年1月11日曹某与村外人殷某影结婚后，户口未迁出，仍留原址。自2013年起，其所在集体经济组织停止向申请人曹某发放集体分红。申请人殷某系申请人曹某之子，2012年7月15日出生，2012年10月18日随母入户广州市花都区花东镇九一村二队南一街七巷3号，所在集体经济组织从未向其发放过集体分红。申请人认为，九一村民委员会不予发放集体分红侵犯其合法权益，以广州市花都区花东镇九一村民委员会及陈宝珠为被申请人向花东镇政府申请农村集体组织分配权利，花东镇政府于2016年5月10日做出东府行处字[2016]002号《行政处理决定书》，认为九一村村委会及陈宝珠不是适格的被申请人，驳回申请人曹某、殷某全部的申请请求。申请人不服，向本府申请行政复议。

　　另查明，2013年，九一村第二经济合作社召开大会，通过《九一村第二社分配方案》，分配总额1075600元，包含受控自留地补偿556282.49元，用作2012年及2013年社员分配；2015年2月1日，九一村第二经济合作社召开大会并制作《花东镇九一村第二经济社会议记录》，提取当年收益908712元及自留地经济补偿款102088元作为本社常住户人口拥有分配权人平均分配。2016年1月，九一村第二经济合作社召开大会，通过《九一村第二社分配方案》，提取年收益作为2015年终社员人均分配。

　　本府认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”及第八条第三款“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……”的规定，可知，村民委员会作为基层群众性自治组织，区别于集体经济组织，集体经济组织享有依法独立进行经济活动的自主权。就集体经济组织而言，《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条对其有明确的定义，即本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。

　　按照上述规定，本案中，广州市花都区花东镇九一村第二经济合作社属于农村集体经济组织，享有依法独立进行经济活动的自主权。在实践操作中，广州市花都区花东镇九一村第二经济合作社亦以成员大会的形式对该组织每年收益及受控自留地经济补偿款进行提取分配，行使自主权。因此，申请人认为其属于该经济合作社的成员，由此而产生的经济合作社未向其发放集体分红的纠纷，双方当事人应为申请人与九一村第二经济合作社，而非申请人与九一村委会或陈宝珠个人，申请人以九一村委会及陈宝珠为被申请人请求花东镇政府做出行政处理，属于被申请人不适格，花东镇政府在《行政处理决定书》中以被申请人九一村委会及陈宝珠不适格为由，驳回申请人曹某、殷某全部的申请请求，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依法应予维持

　　另，申请人认为，花东镇政府对《九一村计划生育管理办法》未备案的违法事实疏于监管属行政不作为，申请责令花东镇作出改正，因该项请求的内容属对其他具体行政行为不服，应由申请人另案申请进行处理，故本府在本案中不作处理。

　　综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本府决定如下：

　　维持被申请人作出的东府行处字[2016]002号《行政处理决定书》的决定。

　　如不服本决定，可自收到本复议决定书之日起15日内向有管辖权人民法院提起行政诉讼。

　　二Ｏ一六年九月五日